В России законы пишутся и принимаются не для того, чтобы реально улучшить институты, а для того, чтобы отчитаться начальнику о выполнении его поручения.
профессор РШЧП Бевзенко Р.С.
Постоянное изменение законов, которое приобрело в России угрожающий размах, подрывает саму основу права: граждане, от которых требуется знание и соблюдение законов, просто не могут считаться знающими законы своей страны – столь объемными, нечитаемыми и часто меняющимися они сегодня являются. Это состояние законотворчества профессор РШЧП Бевзенко Р.С. метко назвал «законореей». И вот метастазы этой болезни дотянулись и до кадастровой оценки. Здесь я делал обзор основных законопроектов, находящихся на рассмотрении в Госдуме и касающихся кадастровой оценки и кадастровой стоимости. Но этого оказалось мало. В недрах Минэкономразвития разрабатывается еще один законопроект, который пока нигде не опубликован, но уже обсуждался на Комиссии по Государственной кадастровой оценке и оспариванию кадастровой стоимости Общественного совета Росреестра.
Законопроектом предлагается внести изменения в статью 24.20 Закона об оценочной деятельности, в статью 66 Земельного кодекса и практически полностью переписать Закон о государственной кадастровой оценке. В Закон, который вступил в силу с 01 января 2017 года и по которому еще ни одна кадастровая оценка не была проведена. В этом законе предлагается внести изменения в 12 статей, помимо этого 6 статей изложить полностью в новой редакции, помимо этого 2 статьи исключить и помимо этого еще добавить в закон 2 статьи. Итого 20 из 24 статей закона. Нетронутыми останутся лишь 4 стати – 1, 2, 4 и 20. Их разработчика законопроекта пощадили.
О чем это говорит нам, господа присяжные заседатели? Это говорит нам о крайне низком качестве самого Закона о государственной кадастровой оценке. По нему еще не провели ни одной кадастровой оценки, а в нем уже нашли столько недоработок и уже предлагают кардинально менять. А между тем по этому некачественному закону сейчас более чем в 30 регионах проводится кадастровая оценка. О чем еще это говорит нам, господа присяжные заседатели? Это говорит нам о том, что никакой проработанной концепции кадастровой оценки у государства нет. А прочитав новый законопроект Минэкономразвития, мы убедимся, что этой концепции так и не появилось. Законодательство о кадастровой оценке как тришкин кафтан, в одном месте латают, в других расползается.
Теперь давайте посмотрим, что же хотят менять и как это собираются сделать.
Как следует из Пояснительной записки – законопроект разрабатывается в целях реализации Послания Президента РФ, в соответствии с которым необходимо обеспечить недопущение применения при налогообложении величины кадастровой стоимости объекта недвижимости, превышающей величину его рыночной стоимости. Вроде бы цель благая. Но даже если мы будем смотреть в самый сильный мелкоскоп, мы не найдем в законопроекте норм, направленных на решение этой задачи – установления кадастровой стоимости не выше рыночной. Нету их там. Так что, конечно, к реализации Послания Президента этот законопроект никакого отношения не имеет и задач, поставленных Президентом не решает. Хотя может было какое секретное послание Президента сотрудникам Минэкономразвития, в котором Президент попросил ликвидировать процедуру оспаривания кадастровой стоимости. Потому что основная задача, которую этот законопроект решает – это полная ликвидация процедуры оспаривания кадастровой стоимости в комиссии или в суде. Поэтому в пояснительной записке к законопроекту следовало бы прямо так и написать, что «государство недовольно тем, что его подданные взяли себе моду оспаривать кадастровую стоимость, по судам шастают, да еще и свои расходы за счет государства компенсировать пытаются».
Статью 22 Закона о кадастровой оценке, которая как раз и регулирует порядок рассмотрения споров о кадастровой стоимости предлагают просто исключить. Все, за что боролись тысячи и тысячи юристов, будет ликвидировано. Это противоречит статьям 20, 245, 248 КАС РФ, это противоречит нормам лишь недавно принятого закона от 03.08.2018 №334-ФЗ «О внесении изменений в статью 52 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации», это противоречит наконец правовым позициям Конституционного суда РФ. Так Конституционный суд РФ неоднократно отмечал: «Во взаимоотношениях с государством личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который в силу статьи 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года №4-П, от 2 июля 1998 года №20-П и от 20 апреля 2006 года №4-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2005 года №42-О, от 13 июня 2006 года №272-О и №274-О и др.). Применительно к сфере налогообложения, которое по своей природе связано с вмешательством в экономическую автономию личности и выражается в отчуждении части принадлежащих налогоплательщикам денежных средств публично-правовым образованиям для финансового обеспечения их деятельности, судебный контроль приобретает особую значимость для цивилизованного разрешения возникающих в этой сфере правовых споров на основе независимости и беспристрастности, служит средством преодоления возможного произвола в правоприменении и существенным фактором поддержания взаимного доверия во взаимоотношениях личности и публичной власти»
Вместо процедуры оспаривания кадастровой стоимости в комиссии или суде предлагается введение процедуры установления кадастровой стоимости в размере рыночной (ст.221 Проекта). Концептуально все меняется. По мысли разработчиков законопроекта теперь в ходе этой процедуры вообще не будет никакого сравнения кадастровой стоимости с рыночной. Это достигается за счет устранения из закона таких понятий как «дата определения кадастровой стоимости» (ч.4 ст.14 и ч.3 ст.16) и устранения обязанностей правообладателей делать оценку рыночной стоимости по состоянию на дату определения кадастровой стоимости. Теперь, по мысли разработчиков, определять рыночную стоимость можно на любую дату, без привязки к дате определения кадастровой стоимости. Зачем это делается, господа присяжные заседатели? Очень просто – для того чтобы заретушировать, скрыть недочеты кадастровой оценки. Ведь пока, при действующем законодательстве, каждый случай успешного оспаривания кадастровой стоимости в комиссии или суде говорит о том, что в ходе кадастровой оценки была установлена кадастровая стоимость выше рыночной, что право граждан платить экономически обоснованные налоги было нарушено путем установления завышенной кадастровой стоимости – отсюда и социальная напряженность, и недовольство Президента. А если делать отчет не на дату кадастровой оценки, то и сравнивать кадастровую и рыночную стоимости некорректно и говорить о недочетах в ходе кадастровой оценки тоже не приходится. И никакой ответственности государства за это безобразие.
Устраняя обязанность определять рыночную стоимость на дату кадастровой оценки разработчики проекта попутно решают еще одну важную для себя задачу по ограничению прав граждан – задачу сокращения сроков, в течение которых можно кадастровую стоимость оспорить. По действующему закону правообладатель в течение срока действия кадастровой оценки (обычно 5 лет) может, получив отчет о рыночной стоимости на дату кадастровой оценки, оспорить эту кадастровую стоимость. И в соответствии с недавно принятым законом от 03.08.2018 №334-ФЗ «О внесении изменений в статью 52 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» вновь установленная в ходе оспаривания кадастровая стоимость будет применяться ретроспективно. Разработчики законопроекта хотят все это ликвидировать. В соответствии с ч.7 ст.221 Проекта теперь подать заявление об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной можно будет лишь в течение 6 месяцев с даты, по состоянию на которую установлена рыночная стоимость (что резко сокращает сроки оспаривания) и применяться такая стоимость будет с 01 января года, в котором правообладатель обратился с таким заявлением (что ограничивает сроки применения вновь установленной стоимости по сравнению с порядком, определенным в законе от 03.08.2018 №334-ФЗ «О внесении изменений в статью 52 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»).
Установление кадастровой стоимости в размере рыночной будет находится по мысли разработчиков законопроекта в компетенции бюджетного учреждения. Ужасное решение. Нарушается известный принцип – никто не может быть судьей в собственном деле (Nemo judex in propria causa). И это не говоря об огромной коррупциогенности подобного решения. За должность директора ГБУ мешки с золотом понесут. Понимая это, разработчики законопроекта пытаются ввести механизмы контроля за деятельностью руководителя ГБУ. Но делают это довольно неумело. Предлагается в частности следующее:
— установление требований к руководителю ГБУ (ч. 31 ст.10)
— согласование уполномоченным органом региона кандидатуры руководителя ГБУ с Росреестром, (ч.2 ст.6)
— право Росреестра направлять в уполномоченный орган региона представление о расторжении договора с руководителем ГБУ в случаях несоответствия его установленным требованиям, либо если доля оспоренных в суде решений бюджетного учреждения, принятых в течение календарного года, превысила 15 процентов. И обязанность уполномоченного органа в течение месяца в соответствии с представлением расторгнуть договор с руководителем ГБУ.(ч.ч.7,8 ст.9)
И если с первым предложением еще можно согласиться, то второе и третье просто никак не согласуются с положениями гражданского законодательства об учреждениях. С какого перепугу учредитель учреждения должен с кем-то согласовывать кандидатуру руководителя или увольнять его по какому-то представлению – это ни в одном гражданском кодексе не написано. Законом о кадастровой оценке обязали регионы создавать бюджетные учреждения для проведения кадастровой оценки, обязали их финансировать, а теперь хотят влиять на назначение и смену руководителей этих учреждений. Хотят и рыбку съесть, и косточкой не подавиться. Так не получится.
Предусмотрены законопроектом и другие ограничения прав владельцев недвижимости, которые пока еще есть в действующем законодательстве:
Так планируется размещать в фонде данных ГКО не весь сформированный перечень объектов, подлежащих кадастровой оценке, а лишь сведения об объектах (ч.6 ст.13). Между тем перечень включает в себя графическую и текстовую части. Причем графическая часть перечня должна содержать следующие сведения и материалы:
- о границах кадастровых кварталов, включая сведения об учетных номерах кадастровых кварталов;
- о границах населенных пунктов;
- о границах муниципальных образований;
- о границах земельных участков, включая сведения о кадастровых номерах земельных участков;
- о контурах зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства на земельных участках, включая сведения о кадастровых номерах зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства;
- о границах зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зонах, территорий объектов культурного наследия, территорий опережающего социально-экономического развития, зонах территориального развития в Российской Федерации, об игорных зонах, о лесничествах, лесопарках, об особо охраняемых природных территориях, особых экономических зонах, охотничьих угодьях;
- о береговых линиях (границах водных объектов).
Текстовая часть перечня включает общие сведения о формируемом перечне и сведения о количественных и качественных характеристиках объектов недвижимости.
И все это предлагают скрыть от правообладателей и заинтересованных лиц.
Сокращен срок подачи замечаний на предварительные отчетные документы. Было 50 дней, в законопроекте – 30 (ч.16 ст.14)
Изменен порядок размещения учреждением предварительных отчетных документов и подачи замечаний, а также перечень публикуемых сведений (ч.ч.26,27,30 ст.14 Проекта). Теперь учреждение обязано размещать, если оно учло какое то замечание, новую версию промежуточного отчета полностью, а правообладатели после размещения такой новой версии уже не могут подавать замечания основываясь на старой версии – то есть ГБУ должно размещать отчеты по 100 Гб, а правообладатели должны следить – не появилось ли новой версии и скачивать ее опять. Очень креативно. Не будут больше размещать информацию о кадастровых номерах объектов недвижимости, в отношении которых осуществлен пересчет кадастровой стоимости, информацию, отражающую описание проведенного пересчета кадастровой стоимости каждого из объектов недвижимости с обоснованием учета замечания к промежуточным отчетным документам, а также информацию о поступивших замечаниях к промежуточным отчетным документам, которые не были учтены, с соответствующим обоснованием отказа в их учете (ч.26 ст.14 Проекта)
Не собираются делать к итоговому отчету и справку, содержащую информацию обо всех учтенных замечаниях к промежуточным отчетным документам с обоснованием их учета, а также об исправлении выявленных органом регистрации прав нарушений требований к отчету (ч.23 ст.14 Закона, ч.34,35 Проекта)
В ст.18 уточнили сроки применения кадастровой стоимости, в том числе в случае установления ее в размере рыночной, причем сделали это изменив положения, установленные в законе от 03.08.2018 №334-ФЗ «О внесении изменений в статью 52 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации». Опять не хотят никакого ретроспективного применения кадастровой стоимости, установленной в размере рыночной.
Еще одним недостатком законопроекта является на мой взгляд стремление излишне все зарегулировать. Так, хотят утвердить форму заявления об исправлении ошибок и порядок ее заполнения (ч.12 ст.21), форму заявления об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной и порядок его заполнения (ч.3 ст.221), форму уведомления о поступлении заявления об установлении рыночной стоимости и принятии его к рассмотрению и требования к его заполнению (ч.9 ст.221), форму решения об установлении рыночной стоимости, решения об отказе в установлении рыночной стоимости и требования к их заполнению (ч.13 ст.221).
Изменен порядок вступления в силу актов об утверждении результатов кадастровой оценки (ч.4 ст.15): сейчас – с 1 января года, следующего за годом проведения государственной кадастровой оценки, но не ранее чем по истечении одного месяца со дня его обнародования, планируется — по истечении одного месяца после дня его обнародования. При этом игнорируется вся судебная практика по этому вопросу, в том числе и правовые позиции Конституционного Суда РФ. Так в Постановлении от 2 июля 2013 г. №17-П и Определении от 3 февраля 2010 г. №165-О-О. Конституционный Суд разъяснил, что из ст. 57 Конституции РФ и правовых позиций КС РФ следует, что конституционные гарантии прав граждан и их объединений как налогоплательщиков предполагают особый порядок вступления в силу всех нормативных правовых актов, которыми на них возлагается обязанность платить соответствующие налоги и сборы, что имеет значение как для актов, непосредственно относящихся к законодательству о налогах и сборах, так и для актов иной отраслевой принадлежности, если законодатель допускает их использование для целей налогообложения, — в той их части, в какой они влияют на содержание налоговой обязанности. Соответственно, нормативные правовые акты органов исполнительной власти в той части, в какой они порождают правовые последствия для граждан и их объединений как налогоплательщиков, действуют во времени в том порядке, какой определен федеральным законодателем для вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах в НК РФ.
Попутно разработчики из Минэкономразвития сняли с себя головную боль по поводу разработки Методических указаний о кадастровой оценке и возложили эту головную боль на Росреестр, который теперь и будет такие методические указания разрабатывать и утверждать. Ну а Минэкономразвития будет их только согласовывать. (ч.3 ст.5)
Частью 5 ст.14 проекта предусмотрено создание Росреестром до 2020 года в целях единообразного применения методических указаний о государственной кадастровой оценке государственной информационной системы обеспечения применения методических указаний. На создание этой системы планируется потратить 225 млн.рублей. Мысль хоть и правильная, но несколько запоздалая. Создавать такую систему нужно было еще в 2016 году — когда закон о кадастровой оценке принимали, чтобы эта система могла применяться бюджетными учреждениями уже в этом году в ходе проводимой кадастровой оценки. В результате бюджетные учреждения сами разрабатывают такие системы. В Севастополе планируют потратить на это дело 56 млн. рублей, в Ленинградской области – 13 млн.рублей. Другие регионы тоже не теряются. И получится, что у нас будет единая информациолнная система в России, плюс по информационной системе для каждого региона. И все за деньги налогоплательщиков, за наши с вами деньги. Но разработчики из Минэкономразвития наших денег не считают.
Исключили в проекте обязанность бюджетного учреждения хранить отчет о кадастровой оценке на бумажном носителе (п.3 ст.8). Но пока такая обязанность сохраняется. И даже любопытно, сколько на бумаге займет отчет кадастровой оценки Московской области, который «весит» около 100 Гб.
Дополнили правом уполномоченного органа субъекта региона устанавливать дополнительные требования для всех работников ГБУ, а не только для тех, кто привлекается к определению кадастровой стоимости (ч.4 ст.10). Теперь можно установить дополнительные требования и для уборщицы – чтоб со знанием двух языков как минимум.
Это лишь вкратце. Подробно все изменения в законодательство о кадастровой оценке и мои к ним комментарии можно посмотреть в этой таблице.
Как уже говорил, законопроект этот никак не решает задачу установления кадастровой стоимости не выше рыночной, а лишь усложняет правообладателям процесс установления этой самой справедливой кадастровой стоимости, лишает их гарантий и возможностей, существующих в действующем законодательстве.
Этот законопроект, его авторы
Потому что каждому гражданину у нас Конституцией гарантируется судебная защита. И этой судебной защиты нас хотят лишить.
Возможное принятие этого законопроекта – огромный шаг назад в деле установления справедливой кадастровой стоимости. Поэтому нужно сделать все возможное, и невозможное, чтобы этот законопроект не прошел.
А что можно было бы сделать для исполнения поручения Президента о недопустимости установления кадастровой стоимости выше рыночной, господа присяжные заседатели?
1. Привести и закон и методические указания о кадастровой оценке в соответствие с решениями Верховного суда РФ:
— в методических указаниях установить, что НДС не включается в кадастровую стоимость. Решения Верховного суда об этом есть, но ГБУ продолжают включать НДС в кадастровую стоимость (Москва);
— в ст.18 Закона о ГКО определить не только время начала применения кадастровой стоимости, но и окончания, и сделать это в частности для уничтоженных, снесенных объектов. Решение Верховного Суда по этому вопросу имеется.
2. Привести методические указания о кадастровой оценке в соответствие с требованиями налогового законодательства – предусмотреть методику исключения из кадастровой стоимости квартир стоимость мест общего пользования и стоимость земельного участка под многоквартирным домом.
3. Ни в коем случае не отменяя имеющуюся процедуру оспаривания кадастровой стоимости и установления ее в размере рыночной в комиссиях и судах, устранить все недостатки работы этих комиссий. Вкратце это можно сделать следующим образом — сделать комиссии квазисудебным органом. Поскольку эти комиссии рассматривают отчеты об определении рыночной стоимости, нужно определить, что членами этих комиссий могут быть лишь квалифицированные оценщики. Внести в процедуру элементы состязательности – правообладатели должны знать о всех возможных замечаниях к отчету заранее, должны иметь право выдвигать возражения против этих замечаний заранее. На роль лица, которое может выдвигать замечания к отчету можно определить ГБУ. Возражения на замечания должны быть известны ГБУ до заседания комиссии. Формальное несоответствие отчета требованиям ФСО не может являться основанием для отказа в установлении рыночной стоимости. Предоставить право комиссиям в случае несогласия с отчетом устанавливать кадастровую стоимость в ином размере. Решение комиссии должно быть мотивированным и обоснованным, содержать мотивы, по которым комиссия отвергает те или иные доводы сторон, ссылки на аналоги и т.п. Принятие этих мер сделает рассмотрение спора в комиссии предпочтительным и позволит в разы сократить последующие обращения в суд.
4. Передать в ведение комиссий рассмотрение вопросов об исправлении методологических ошибок. А пока у нас получается, что ГБУ должно проводить кадастровую оценку в точном соответствии с методическими указаниями и само же рассматривать заявления о совершении им методологических ошибок. По мысли законодателей бюджетное учреждение видится унтер-офицерской вдовой, которая должна сама себя высечь. Никогда они это делать не будут.
5. Предоставить право членам комиссий, если они в ходе спора об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной обнаружат методологические ошибки при проведении кадастровой оценки – подавать свои представления об исправлении этих ошибок и предусмотреть обязанность ГБУ рассмотреть такое представление и дать мотивированный ответ или исправить ошибку.
6. Предусмотреть механизм установления кадастровой стоимости не выше рыночной невидимой рукой рынка.
Все люди доброй воли, к Вам обращаюсь я. Если вы не хотите чтобы нас лишили судебной защиты, если хотите сохранить свои права и гарантии, пока еще предусмотренные действующим законодательством, поделитесь ссылкой на эту статью в социальных сетях — пусть все знают, до чего довел планету этот фигляр ПеЖе, чего Минэкономразвития удумало.
А вот здесь описано, как данный законопроект обсуждался на заседании рабочей группы при Госдуме РФ по имущественным налогам, кадастровой оценке и оценочной деятельности. Приняли решение собрать замечания профессионального сообщества и переслать их в Минэкономразвития.